Este ensayo explora tres temas centrales de actualidad en EEUU: el reciente discurso del presidente Barack Obama sobre la propuesta de regulación prudencial, las fallas de la carencia de regulación y de la regulación existente y las principales propuestas sobre la mesa en EEUU:
El discurso del presidente Obama del 22 de abril del 2010
El presidente Obama solicitó a unos 700 prominentes ejecutivos del sector financiero que apoyen los cambios de regulación financiera prudencial en lugar de luchar contra ellos porque son necesarios. Invitó a los ejecutivos de los principales bancos y entidades de crédito, seguros e inversión a sumarse por su propio interés y por patriotismo, a la mayor nueva regulación prudencial de los mercados financieros que se produciría en EEUU en 70 años. El presidente advirtió de que esta intervención es imprescindible en un sector esencial de la economía estadounidense para evitar la repetición de catástrofes como la de 2008-2009
Obama señaló a los ejecutivos de este sector que no es su enemigo, que la reforma que propone no está diseñada para entrabar a los mercados financieros ni para imponer barreras innecesarias a la libre actividad financiera, sino a garantizar que las empresas se conduzcan dentro de reglas claras y en beneficio de la mayoría de la población. Les apremió a que se sumen a las regulaciones prudenciales en vez de luchar contra ellas porque considera que estas reformas representarán a la larga, no sólo un beneficio para el país, sino un beneficio para el propio sector financiero.
En 2008, el excesivo apalancamiento y el financiamiento de actividades muy riesgosas (las hipotecas subprime) tuvieron al sector financiero prácticamente paralizado y al borde del colapso, que han desatado una ola de resentimiento popular que aún perdura. Aunque muchas de las empresas que provocaron la crisis han vuelto a tener elevadas ganancias, las sospechas sobre la legitimidad de su comportamiento antes y durante la crisis del 2008 subsisten y la necesidad de imponerles normas de condcuta más estrictas se ha convertido en un clamor nacional. Obama señaló que los únicos que tienen que temer al control prudencial y la transparencia son aquellos que su conducta no admite escrutinio.
Obama reconoció la importancia del sector financiero en una economía moderna y dinámica. Aseguró que su pensamiento económico no se contradice con el libre mercado, pero que el libre mercado no es una carta blanca para hacer lo que a cada uno le provoque, como ocurrió a menudo en los años que llevaron a la crisis. Algunos en el sector financiero olvidaron de que detrás de cada dólar con el que comercian hay una familia que intenta comprar una casa, pagar una educación, abrir un negocio o ahorrar para su jubilación.
Obama admitió que también el sistema político es responsable de los comportamientos del sector financiero, en la medida en que toleró y hasta se aprovechó de su actividad. Urgió al Congreso a aprobar cuanto antes esta reforma como pilar fundamental de una nueva economía y de una sociedad más justa y más responsable. La Cámara de Representantes pasó en diciembre de 2009 una ley al respecto, y el Senado probablemente empezará a debatirla en el pleno que se celebrará la próxima semana. Aunque a los demócratas les falta un voto para asegurarse la victoria, en estos momentos están en marcha negociaciones que hacen preveer que algunos republicanos estarían inclinados a respaldar la iniciativa. A diferencia de lo que ocurrió con la reforma de salud, la opinión pública estadounidense apoya mayoritariamente esta regulación prudencial.
Obama no entró en los detalles de la nueva legislación, algunos de ellos aún pendientes de discusión, pero defendió los principios sobre los que debe asentarse. Destacó que el propósito principal es proteger a los consumidores y a los ciudadanos en general de los errores que pudiera cometer el sector financiero, impidiendo que, como ocurrió la última vez, se utilicen los recursos de los contribuyentes para salvar a empresas en quiebra. Se necesita un sistema que permita el fracaso de una empresa con el menor daño colateral para el público y para las empresas no financieras.
Para ello, la ley que se negocia en el Congreso permitirá al Gobierno, a la Reserva Federal y a las agencias reguladoras intervenir prácticamente en todas las actividades del sector financiero, decidir sobre el tamaño de los bancos e imponer restricciones y límites a sus actividades. Se crearía una nueva agencia para la protección de los consumidores de los productos financieros y un mecanismo -quizá con un fondo de $50.000 millones, aunque esto aún es motivo de activo debate- para cubrir las quiebras de las empresas del sector.
Los detractores de la iniciativa consideran que se trata de una invasión por parte del Estado que expulsará a los inversores de EEUU y relegará a los mercados financieros estadounidenses a una posición secundaria en las finanzas globalizadas. Estas reformas están diseñadas, para respetar la actividad legítima, pero para prevenir los riesgos excesivos. Estos cambios tendrán el beneficio adicional de que crean incentivos para que la industria se asegure de que ninguna empresa financiera pueda amenazar con desestabilizar la economía entera.
Una de las prioridades señaladas por el presidente de EEUU fue de la transparencia, para lo cual se contempla una intervención en el control del mercado de derivados, un complejo instrumento financiero bastante utilizado para especular al que Obama se ha referido utilizando la expresión de Warren Buffet: son "armas financieras de destrucción masiva".
Steve Barlett presidente de la Mesa Redonda de Servicios Financieros que representa algunas de las mayores instituciones financieras de EEUU reaccionó favorablemente al discurso del presidente Obama indicando que apoya un más seguro y transparente sistema financiero aunque indicó que difiere en cómo lograrlo. Esto contrasta con algunos alarmismos que lo precedieron –las actividades masivas de cabildeo en Washington y millones de dólares gastados en los últimos meses para impedir la ley por la Cámara de Comercio y las empresas financieras.
Las fallas de la carencia de regulación y de la regulación existente
Quienes consideraron, como Alan Greenspan, el ex jefe de la Reserva Federal, que los mercados financieros poseían la habilidad de la autorregulación por el interés de los accionistas, han tenido un fuerte y evidente revés. Hoy el debate se centra, además de en la necesidad de recuperar una ética del mercado financiero, en lograr una justa combinación de regulación prudencial con la acción de las fuerzas del mercado.
Así es necesario revisar a fondo la relación entre el Estado y los mercados financieros, logrando un más apropiado equilibrio. Concretamente, es necesario proteger la integridad, o sea la seguridad y la solidez de las instituciones, de un importante servicio social como son los mercados financieros y permitir a la vez la innovación en esta área.
Los principales fracasos regulatorios tras la crisis de las hipotecas subprime pueden agruparse en tres áreas de fallas: alcance, enfoque y dinamismo.
En lo referente al área de fallas de alcance. El tema fundamental es a quién y qué regular de manera prudencial. En el marco de la actual arquitectura regulatoria prudencial, el alcance de la regulación estaba dado por una clara línea divisoria: la regulación sólo se aplicaba a los bancos captadores de depósitos, los que, a su vez, se beneficiaban de la red de protección (la Reserva Federal como prestamista de última instancia y el seguro de depósitos del FDIC). La lógica era que la actividad financiera más allá de esta línea divisoria no necesitaba regulación directa porque estaba sujeta a una fuerte disciplina de mercado ejercida por los inversionistas profesionales y bien informados. Pero la crisis del 2008, borró la línea divisoria y la lógica que la sustentaba. Los intermediarios no regulados (particularmente los bancos de inversión como Goldman Sachs y Morgan Stanley) se convirtieron en actores cada vez más importantes en el sistema financiero y, por lo tanto, debieron ser admitidos, sin mayor cuestionamiento, en la red de protección en 2008. Por consiguiente, la Reserva Federal pasó de prestamistas de última instancia a los bancos comerciales a ser prestamista, por igual, de primera instancia a todos los intermediarios financieros, regulados o no regulados. Por lo tanto, el tema del alcance plantea una serie de interrogantes importantes para el futuro de la regulación. ¿Cómo volver a trazar la importante línea divisoria? La llamada regla de Volcker prohibiría a los bancos comerciales realizar ciertas actividades de de inversión a cambio de protección. ¿Qué tanto extender el alcance de la regulación prudencial y de la red de protección? Y tal vez más importante, ¿es posible hacer cumplir dicha línea divisoria, dada la habilidad de las instituciones financieras de encontrar o crear oportunidades de arbitraje regulatorio?
En lo referente al área de fallas de enfoque. La primera fue el enfoque de la regulación prudencial basada en la solidez de las instituciones individuales. Se esperaba que cada institución manejara su propio riesgo en forma prudente y apropiada, y los reguladores sólo deberían asegurar que ese fuera el caso. El supuesto clave fue que la suma de instituciones sólidas equivalía a un sistema sólido. La crisis de las hipotecas subprime demostró que el supuesto operaba al revés. La solidez del sistema es fundamental para la solidez de las instituciones individuales.
Otra falla de enfoque fue el énfasis en el riesgo observable estadísticamente. En efecto, la actual arquitectura regulatoria le dio demasiada importancia a las complejas y modernas técnicas de estimación del riesgo de las que se alimentaban estas estadísticas. La crisis de las hipotecas subprime demostró que lo que generó los problemas es lo que no se vio venir: sucesos difíciles de predecir analizando sólo estadísticas basadas en series históricas y desconociendo el comportamiento similar de otras instituciones. Las fallas de enfoque indican que, en el futuro, deberá ponerse mayor énfasis en las dimensiones sistémicas y macro de la supervisión financiera y en el riesgo no observable. Hacerlo, significa una redefinición del papel de los supervisores.
Por último, está el área de fallas de dinamismo. La regulación prudencial existente era esencialmente estática. Las normas de capital no seguían las variaciones del ciclo económico. En efecto, se asumía que el capital requerido era suficiente para hacer que el sistema superara las fluctuaciones del ciclo. La crisis de hipotecas subprime también probó que ese enfoque no funcionó: las normas estáticas eran demasiado relajadas en la fase ascendente del ciclo (cuando la burbuja se está inflando) y demasiado rígidas en la fase descendente (cuando la burbuja reventó). Por supuesto, ello se vio exacerbado por el sesgo pro-cíclico de las clasificaciones de riesgo de las agencias crediticias y las prácticas de contabilidad basadas en el valor de mercado (“marking-to-market”).
Las fallas en el área de dinamismo exigen claramente que la regulación y la supervisión se ajusten a la etapa del ciclo. También requieren que se fortalezca la coordinación entre las autoridades monetarias y regulatorias. España fue líder en el desarrollo de reglas de provisiones contra-cíclicas para dominar los sesgos procíclicos en los mercados de crédito. Su experiencia pudiera brindar un punto de referencia clave para las futuras reformas regulatorias en este área. No obstante, se debe trabajar mucho para formular los detalles del diseño y la implementación de estos cambios, inclusive en las disposiciones institucionales para estrechar la coordinación entre autoridades monetarias y regulatorias.
Cuatro temas principales de la reforma financiera propuesta por la administración Obama
Primero: Establecer un sistema de seguridad del sistema financiero. Dentro de este mecanismo (posiblemente un consejo de reguladores) se incluyen, por una parte, poderes para el desmantelamiento o la restructuración de grandes empresas financieras que deben efectuarse en caso de que, por su gran tamaño, una eventual quiebra pueda poner en riesgo al sistema financiero o la economía en su conjunto. Por otra parte, se establecerían mayores requisitos de reservas de capital para respaldar un posible deterioro de la solvencia de los bancos y garantizar los depósitos. El objetivo último es, precisamente, evitar que el contribuyente sea nuevamente el que tenga que salir en apoyo de los bancos comerciales en caso de una nueva crisis. Los republicanos se oponen considerando que ello permitiría al gobierno escoger ganadores y perdedores en el sector financiero.
Segundo: Aumentar la transparencia del mercado financiero y de las transacciones. La administración Obama plantea aumentar la información pública requerida sobre los derivados que son sumamente complejos y que en parte llevaron al sistema a la crisis reciente, así como que los inversores tengan acceso a la información de los riesgos implícitos de las transacciones que realizan.
Tercero: Aumentar la protección al consumidor. El plan de la administración Obama es establecer una nueva agencia federal que brinde mayor protección al usuario contra abusos en las hipotecas y otros préstamos como tarjetas de crédito. Hasta ahora los estados tienen limitaciones en prevenir los abusos pues ello está confinado al gobierno federal. Los republicanos se oponen considerando que esto crearía una nueva burocracia.
Cuarto: Empoderar a los accionistas de las empresas financieras a fin de brindarles la posibilidad de decidir sobre los salarios y los bonos de los miembros de los consejos de administración y de una mayor representación en las decisiones que comprometen el futuro de las empresas.
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